乡镇是我国最基层的行政机构,一头连着城市,一头连着农村,在农村乃至整个国家经济社会发展中发挥着基础性作用。几千年来,我国乡镇设置不断演变。建国以来特别是改革开放以后,适应经济社会发展和我国行政机构改革改革的需要,乡镇机构进行多次重大改革,每次都对共青团工作产生巨大的影响。

同大家一起交流三个方面的内容:乡镇在我国历史上的演变轨迹;新中国成立以来历次乡镇机构改革概况;乡镇机构特别是新一轮改革对共青团工作的影响及对策建议。

“乡制”始建于西周,已有3000余年的历史。乡镇作为国家设置的一种地方行政建制,从理论上讲,应具有以下特征:保持行政地域的完整性、人口规模的适度性、管理层级的有序性、机构设置的合理性、职能定位的科学性、组织制度的规范性、政权名称的固定性。“乡镇建制”经历了“乡官制”、“职役制”、“自治制”等多次变革。

“乡官制”:就是乡治为官治,乡官是官。据史载,西周初年,大小国家和部落多至数百个,周王朝为了加强对乡里社会管理与控制,开始建立“乡制”。“五家为邻,五邻为里,四里为族,五族为党,五党为州,五州为乡。乡,万二千五百户”。此时的“乡制”规模较大,层级划分细致,注重“相保、相爱、相葬、相救、相賙、相宾”等社会功能。“乡官”皆有品级,是“公务员”。“邻长位下士,自此以上,稍登一级,至乡而为卿也”。

秦朝时期,对“乡制”进行重大改革,对后世产生了巨大影响。据史载,秦时“十里一亭,十亭一乡”。朝廷授予地方官员一定的权力,即根据人口多寡可随时调整和变动“乡”的建制规模及员额编制,从而使后来的“乡”建制规模越来越小,地位和作用也逐渐降低。魏晋、隋唐时期,“乡”的规模仅为500户左右,与周代的“万户之乡”无法相比。“乡官”隶属关系复杂,各自为政,肢解了基层政权的独立性和完整性。到中唐以后,随着均田制的废弛、两税法的实行,地主阶级内部结构发生了变动,原来实行乡官制的乡里制度,已经开始向“职役制”转化。

“职役制”:就是乡治由官治转为半官式的绅治。由于隋唐实行“科举制”,“官”与“吏”分设,“官”作为“士”身居要职,而“吏”的地位逐渐降低,颇有义务服役的性质,乡官从某种程度上讲不再是官,乡制逐步从“乡官制”向“职役制”转变。自此,隋唐至清末的千余年间,我国乡里社会的政治下层,实由官治而沦为半官式之绅治。北宋中期,王安石在全国推行了保甲制度,即“保甲之法,十户立一牌头,十牌头立一甲长,十甲长立一保正”,保甲人员之都保正、都保副正、大保长都不支薪,出现轮差、募充,几乎把“乡官制”的政治色彩全部抹去。

清代除了继承明朝以来的自然村落的形态之外,采取明朝的里甲制,作为赋役征收的机构;采取宋朝的保甲制,以维护地方治安。但上述改革措施大大增加了吏胥人数,加重了百姓的负担,致使“吏胥视民如鱼肉,民畏吏胥为虎狼”。这是“职役制”下的乡村政治生活的真实写照。

虽然在几千年的封建社会里没有“地方自治”之说,但在清朝末年也出现了乡村自治的萌芽。一是太平天国的乡村组织采取寓兵于农的方法,建立守土乡官制,此时的“乡官”均由保举或公举的本地人充任、且多由贫苦农民构成,平时负责管理地方行政事务,战时执行军事任务。二是光绪末年和宣统初年开始提倡“乡镇自治”。光绪三十四年(1908年),晚清政府制订中国有史以来第一部《城镇乡自治章程》,规定:城镇乡为地方自治的基层单位,城镇人口10万人以上者设为“区”,5万人以上者设为“镇”,乡村人口5万人以下者设为“乡”。城镇乡分别成立“自治公所”,设“议事会”和“董事会”等机构,主要负责“学务、卫生、道路工程、农工商务、慈举、公共营业”等事务。议事会的议员均由选民互选产生,但属于名誉职务,不支付薪水,只有董事会的成员才发薪水。

进入20世纪上半叶,我国的国家行政权开始从县一级下沉到了乡村社会,形成了“党政权力高度一体化和政治、经济、行政与社会权力高度集中的金字塔式的权力结构”。1928年后,政府制定法律政策,力图使所有乡村社会与政府之间保持明确的隶属关系。在抗日战争爆发前,政府曾规定:“百户以上村者设乡,百户以下村者集为一乡,设保甲;保甲长须由县区长委任;实际是充当政治警察,“防制异党之活动”。1939年,又规定:乡(镇)公所下设民政、警卫、经济、文化4股,各股设主任1人,干事若干人。据粗略估计,1942年政府仅区一级约干部16万人,乡镇一级约干部68万人,保甲长1200多万,大大超出了传统农业国家的农民承载能力,最终也吞噬了基层政权的基础。

1949年新中国成立以后,农村基层政权的建设大致可以分为六个演变阶段,每一阶段机构设置及团干部配备均有所不同。

新中国成立后,在全国范围内逐步开始了土地改革和基层政权建设,实行县、区、乡三级人民代表会议。此时,区相当于现在的乡镇,乡是区下面的一级政权组织。

1950年12月,政务院颁布《乡(行政村)人民政府组织通则》,明确乡与行政村同为农村基层行政区划,同属区管辖,一般不设内部机构,只配备数名专职甚至是不脱产的工作人员,分管民政、公安、财政、粮食、调解等事务。1954年1月,中央人民政府内务部发出了《关于健全乡镇政权建设的指示》,规定:乡人民政府应设置各种工作委员会。一般应按生产合作、文教卫生、治安保卫、人民武装、民政、财粮、调解等方面的工作,分设各种经济的工作委员会,也可根据具体情况合并或调整,最多不超过七个。

1954年,宪法和地方组织法首次明确规定,乡镇是我国最基层的政权组织,村一级退出政权体系。1957年农村开始撤区并乡。从此,区不再作为县以下的一级政权组织存在,乡镇成为我国最基层的政权组织。

1949年4月,新民主主义青年团第一次全国代表大会召开,成立了新民主主义青年团中央委员会。1949年7月,中央组织部发出《关于青年团干部调动的决定》,开始给予青年团管理干部的一定权利。1950年3月,中央为进一步加强团的干部工作,又发出了《中央关于青年团干部配备与调动的几项规定》,:“青年团各级团委须保持一定数量的专职干部,这是开展青年团工作的先决条件。特别是县、区两级团委,如果人手不够,则会使团的日常教育与组织工作发生困难。因此,团区委应保持3个专职团干部,团县委则保持5人至7人的数目。”

1954年9月青年团中央书记处在《青年团中央关于团的农村工作会议向中央的报告》中提出:团区委经过今春紧缩编制后,已由原来的3个干部减少为1个或两个干部。事实上很难管得过来。我们拟要团的区委均增设几个兼职的委员,以建立集体领导,加强对发展工作的指导和基层组织的管理。同时,建议将团的发展列入县、区党委的工作计划之内,并指定适当的党团员干部兼管这一工作。团的组织要注意选拔合作社中优秀团员担任支部中的领导工作,增强基层组织的领导核心。”

1958年初同志正式提出农业生产合作社要实行小社并大社的主张,到1958年10月底,全国农村已基本实现了人民公社化。人民公社实行政社合一体制,镇党委改称公社党委,原镇人民委员会改为社务委员会。公社管理委员会受县人民委员会的领导,下设各种管理机构,负责管理生产建设、财政、粮食、文教卫生、民兵、调解民事等。生产大队(管理区)是分片管理工农商学兵和进行经济核算的基本单位。生产队是劳动组织单位。人民公社实行“政社合一”体制,公社兼有国家行政管理和集体经济经营管理双重职能。

1962年6月,中央《农村人民公社工作条例修正草案》规定:人民公社的管理层级可以是两级,即公社和生产大队;也可以是三级,即公社、生产大队和生产队。生产大队一般设大队长1名,副大队长1~2名,设治保、调解、民政等委员各1人,设民兵连(或营)长1人,仍保留妇联、共青团等职数。

1959年,在合并县市和调整公社组织机构中,共青团中央批转了陕西团省委关于县、市、公社团委干部编制、配备、使用问题的请示报告:各级农村团组织的干部编制名额,原则上应与各方面干部编制一样,不增不减。公社团委干部的编制应是:凡公社干部编制15人以下的,配备专职干部1名,编制20人到30人的,配备2名,编制30人以上的,配备3人至4人。对于不脱产团总支书记因公误工,应给予适当的补助。

1961年10月,小平同志在党中央书记处讨论团的工作时说:“全国公社有五万余个,一个公社应当有一个团的脱产干部,在这里定下来。”1962年国家编制方案中规定:“农村人民公社有脱产干部5人以上的,配团的干部1人。”1964年6月19日,小平同志在团的九大讲话时说:“你们提出,团的专职干部应该适当增加,这个意见,我觉得是正确的。”“过去提出每一个公社有一个专职干部,这是中央已经作了决定的,应该是这样的,没有的应该补起来。”1965年8月9日党中央书记处讨论团的工作,当汇报到团的干部不多,在精简机构中是不是要再减的问题后,小平同志又说:“在这方面,不能节省。精简机构,主要是在事业、企业、党、政系统。团的编制不大,妇联的编制也不大。”

1966年5月开始,8月团中央书记处改组,共青团组织被迫停止工作。1970年开始整团建团,恢复各基层团组织。当时公社、镇一级的团干部严重缺额。

从这一阶段开始,我国进入改革开放的崭新历史时期。在农村,变化最大的就是乡镇。

1978年12月党十一届三中全会以后,随着农村家庭承包制的普遍实行,人民公社体制逐渐开始解体。1982年12月,宪法规定“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”,“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令,治理本行政区域内的行政工作”,“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”,从此确立起“乡政村治”体制模式。

到1985年,人民公社全部解体,乡镇重新成为我国最基层的政权组织。县和乡上下级关系的形成,主要是通过政府部门,即“条条块块”双重领导的“七站八所”来推动,其中“所”的性质是政府机构,“站”的性质是行政性事业机构。

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